(NCPLĐTO) – Văn bản quy phạm pháp luật hay còn gọi là Văn bản pháp quy là một hình thức pháp luật thành văn (Văn bản pháp) được thể hiện qua các văn bản chứa được các quy phạm pháp luậ do cơ quan hoặc cá nhân có thẩm quyền ban hành để điều chỉnh các quan hệ xã hội.
Vào sáng ngày 04/02/2015, các doanh nghiệp đồng hành cùng Tạp chí Doanh nghiệp và Trang trại Việt Nam, Tạp chí điện tử Việt Nam Hương Sắc và các doanh nghiệp thành viên Viện Nghiên cứu Thị trường – Truyền thông Quốc tế (IMRIC) và Viện Nghiên cứu Chính sách pháp luật và Kinh tế hội nhập (IRLIE) thắc mắc và yêu cầu hỗ trợ pháp lý liên quan đến việc người đứng đầu phải chịu trách nhiệm, trách nhiệm như thế nào đối với việc ban hành văn bản trái pháp luật…
Dưới góc độ pháp lý, TS. Hồ Minh Sơn khẳng định văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện nhiều lần trong thực tế đời sống, được áp dụng khi có sự kiện pháp lý xảy ra; được tất cả thành viên xã hội hoặc cá nhân, cơ quan nhà nước, tổ chức có liên quan thực hiện nhiều lần cho tới khi nó bị đình chỉ hoặc bị sửa đổi hoặc bị bãi bỏ một phần hay toàn bộ bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật là sự điều chỉnh có phạm vi (giới hạn) nhất định về thời gian, không gian và đối tượng điều chỉnh. Căn cứ vào khoản 1 Điều 3 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 thì quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện.
Theo đó, việc ban hành luôn luôn theo thủ tục, trình tự luật định. Nội dung văn bản quy phạm pháp luật gồm những quy tắc xử sự có tính bắt buộc chung (quy phạm pháp luật). Đây cũng là những khuôn mẫu của hành vi mà mọi thành viên xã hội hoặc các cá nhân, cơ quan nhà nước, tổ chức có liên quan phải xử sự theo. Đồng thời, văn bản quy phạm pháp luật được Nhà nước bảo đảm thực hiện. Nhà nước sử dụng mọi biện pháp về kinh tế, chính trị, tư tưởng, đạo đức, văn hóa, pháp luật, trong đó có cả biện pháp cưỡng chế nhà nước mang tính trừng phạt, để bảo đảm thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật mà mình đã ban hành. Biện pháp cưỡng chế có tính trừng phạt chỉ được cơ quan nhà nước có thẩm quyền áp dụng khi có vi phạm pháp luật xảy ra và việc áp dụng đó cũng dựa trên cơ sở nhằm giáo dục, thuyết phục, cải tạo, TS. Hồ Minh Sơn khẳng định.
Dẫn chứng luật, TS. Hồ Minh Sơn cho hay căn cứ Điều 2 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 quy định: Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật; Văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình – thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật. Tại Điều 68, dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) sửa đổi, người đứng đầu cơ quan, tổ chức sẽ phải chịu trách nhiệm trực tiếp khi để xảy ra tình trạng chậm tiến độ trình hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật. Tùy theo tính chất, mức độ vi phạm, người đứng đầu có thể bị xử lý theo quy định của Đảng, xử lý kỷ luật hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự.
Qua đó, Luật Ban hành VBQPPL hiện hành đã có quy định về trách nhiệm của các chủ thể trong công tác xây dựng pháp luật. Thế nhưng, theo đánh giá của Bộ Tư pháp, các quy định này còn rải rác và chưa thực sự rõ ràng. Các quy định về xem xét, xử lý trách nhiệm đối với cá nhân, cơ quan ban hành văn bản trái pháp luật, cũng như việc không kịp thời xử lý văn bản trái pháp luật và khắc phục hậu quả do áp dụng văn bản trái pháp luật gây ra chưa cụ thể, chưa đầy đủ. Thực tiễn thi hành pháp luật ở Việt Nam trong những năm qua cho thấy tình trạng pháp luật không được thi hành nghiêm chỉnh diễn ra khá phổ biến trong mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Một trong những nguyên nhân chính của tình trạng nêu trên là do các VBQPPL chưa xác định rõ các hoạt động nào thuộc về tổ chức thi hành pháp luật và quy định trách nhiệm nghĩa vụ thực hiện cho các chủ thể. Do đó, dẫn đến việc thực hiện công tác tổ chức thi hành pháp luật chưa đạt hiệu quả, nhiều khi còn mang tính hình thức.
Trong đó, tại Tờ trình về Luật Ban hành VBQPPL sửa đổi, Chính phủ nhận định, việc xác định cụ thể các hoạt động nào thuộc về tổ chức thi hành VBQPPL và trách nhiệm thực hiện là điều cần thiết trong tổ chức thi hành VBQPPL. Minh bạch hóa trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức và cá nhân trong ban hành, thực thi VBQPPL sẽ nâng cao hiệu quả công tác tổ chức thi hành VBQPPL. Vì vậy, tại lần sửa đổi Luật Ban hành VBQPPL này, Chính phủ đề xuất phương án quy định cụ thể về trách nhiệm của các các chủ thể trong xây dựng, thi hành pháp luật, bảo đảm thể chế hóa kịp thời, đầy đủ các chỉ đạo của đảng, nhà nước trong thời gian qua.
Theo TS. Hồ Minh Sơn: Căn cứ theo Điều 68, Dự thảo Luật Ban hành VBQPPL sửa đổi quy định: Ủy ban thường vụ Quốc hội quy định cụ thể việc hỗ trợ đại biểu Quốc hội xây dựng chính sách, soạn thảo dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết; Cơ quan chủ trì thẩm định, thẩm tra, cơ quan được tham vấn chính sách được quyền thuê chuyên gia, tổ chức điều tra, khảo sát thực tế, hội thảo, tọa đàm để hỗ trợ, nâng cao chất lượng thẩm định, thẩm tra, ý kiến tham vấn; Cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền trình dự thảo văn bản quy phạm pháp luật chịu trách nhiệm về tiến độ trình và chất lượng dự thảo văn bản do mình trình; Cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật chịu trách nhiệm trước cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền trình hoặc cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền ban hành văn bản về tiến độ soạn thảo, chất lượng dự thảo văn bản được phân công soạn thảo; chịu trách nhiệm về việc tiếp thu, giải trình ý kiến góp ý, truyền thông, tham vấn chính sách, phản biện, thẩm định, thẩm tra; Cơ quan, tổ chức, cá nhân được đề nghị tham vấn chính sách, tham gia góp ý về chính sách, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật chịu trách nhiệm về nội dung và thời hạn tham vấn chính sách, tham gia góp ý; Cơ quan thẩm định, thẩm tra chịu trách nhiệm trước cơ quan, người có thẩm quyền về kết quả thẩm định chính sách, thẩm định, thẩm tra dự án văn bản quy phạm pháp luật; Quốc hội, Hội đồng nhân dân và cơ quan khác, người có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật chịu trách nhiệm về chất lượng văn bản do mình ban hành; Cơ quan, người có thẩm quyền chịu trách nhiệm về việc chậm ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; Cơ quan, người có thẩm quyền chịu trách nhiệm về việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên.
Cũng theo TS. Hồ Minh Sơn cho hay Căn cứ tại khoản 10, Điều 68 dự thảo Luật quy định người đứng đầu của cơ quan, tổ chức phải chịu trách nhiệm trực tiếp trong chỉ đạo, tổ chức thực hiện các quy định của Đảng, pháp luật của Nhà nước trong công tác xây dựng, ban hành và tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật. Người đứng đầu cơ quan, tổ chức cũng phải chịu trách nhiệm khi để xảy ra tình trạng chậm tiến độ trình văn bản hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền; trình hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật; để xảy ra hành vi tham nhũng, tiêu cực, lợi ích nhóm, cục bộ trong công tác xây dựng pháp luật của người do mình trực tiếp quản lý, giao nhiệm vụ; chịu trách nhiệm liên đới trong trường hợp đã giao cấp phó của mình chịu trách nhiệm trực tiếp phụ trách công tác xây dựng pháp luật, trừ trường hợp có quy định được loại trừ trách nhiệm. Người đứng đầu cơ quan, tổ chức đồng thời phải chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở cơ quan, đơn vị, tổ chức mình. Kết quả thực hiện là căn cứ để đánh giá, xét thi đua khen thưởng, bổ nhiệm, bổ nhiệm lại. Tùy theo tính chất, mức độ vi phạm, người đứng đầu có thể bị xử lý theo quy định của Đảng, xử lý kỷ luật hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự.
Điển hình, dự thảo Luật sửa đổi quy định: “Người đứng đầu cơ quan, tổ chức và công chức được xem xét miễn hoặc giảm nhẹ trách nhiệm nếu đã kịp thời áp dụng các biện pháp cần thiết để phòng ngừa, ngăn chặn hành vi tham nhũng, tiêu cực, lợi ích nhóm, lãng phí trong công tác xây dựng, ban hành và tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật”. Tại phiên họp thứ 42, chiều 5/2, Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến về dự án Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi).
Tại đây, Bộ trưởng Bộ Tư pháp Nguyễn Hải Ninh cho biết, lần sửa đổi này Dự thảo quy định trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức trong việc chỉ đạo, tổ chức thực hiện các quy định của Đảng, pháp luật của Nhà nước trong công tác xây dựng, ban hành và tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật. Người đứng đầu chịu trách nhiệm khi để xảy ra tình trạng chậm tiến độ trình văn bản hoặc ban hành văn bản trái pháp luật, để xảy ra hành vi tham nhũng, tiêu cực, lợi ích nhóm, lợi ích cục bộ trong xây dựng pháp luật của người do mình trực tiếp quản lý, giao nhiệm vụ. Tương ứng với trách nhiệm, dự thảo Luật bổ sung quy định về chế tài với người đứng đầu: kết quả thực hiện nhiệm vụ xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật là căn cứ để đánh giá, xét thi đua khen thưởng, bổ nhiệm, bổ nhiệm lại; tùy theo mức độ vi phạm, người đứng đầu có thể bị xử lý kỷ luật theo quy định của Đảng, xử lý kỷ luật cán bộ, công chức, xử lý kỷ luật hoặc hình sự.
Dự thảo Luật bổ sung quy định miễn trừ, giảm nhẹ trách nhiệm cho người đứng đầu cơ quan, tổ chức, công chức làm công tác xây dựng pháp luật nếu đã kịp thời áp dụng các biện pháp cần thiết để phòng ngừa, ngăn chặn hành vi tham nhũng, tiêu cực, lợi ích nhóm, lãng phí trong công tác xây dựng, ban hành và tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật. Điểm mới đáng chú ý khác là quy định về vai trò của cơ quan trình dự án luật trong việc tiếp thu, chỉnh lý dự án luật theo ý kiến của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội
Theo Luật hiện hành, Chính phủ và các cơ quan ngoài Chính phủ thực hiện việc đề xuất, xây dựng và trình dự án luật để Quốc hội xem xét, cho ý kiến tại kỳ họp thứ nhất; Ủy ban Thường vụ Quốc hội là cơ quan chỉ đạo chỉnh lý dự án luật và chịu trách nhiệm trực tiếp báo cáo Quốc hội về kết quả giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự án luật để Quốc hội thông qua tại kỳ họp thứ hai. Lần sửa đổi này, Chính phủ làm đúng vai là cơ quan trình dự án luật và chịu trách nhiệm đến cùng với dự án luật do mình trình. Quốc hội là cơ quan lập pháp, có quyền thông qua hoặc không thông qua dự án luật do Chính phủ trình.
Với đổi mới quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Bộ trưởng Nguyễn Hải Ninh cho biết, thời gian ban hành luật có thể rút ngắn từ 22 tháng xuống 12 tháng. Còn thời gian để xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục rút gọn chỉ mất khoảng 1 – 2 tháng (giảm được 6 – 8 tháng). Thẩm tra sơ bộ, Thường trực Ủy ban Pháp luật và các cơ quan của Quốc hội tán thành việc sửa đổi toàn diện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Trong khi đó, Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật Hoàng Thanh Tùng phản ảnh, Thường trực Ủy ban này và các cơ quan của Quốc hội cũng cho rằng, quy trình xây dựng, ban hành luật, pháp lệnh, nghị quyết cần được thiết kế để tạo sự chủ động, linh hoạt không chỉ cho cơ quan soạn thảo, cơ quan trình dự án mà cả đối với cơ quan thẩm tra, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Quốc hội và đại biểu Quốc hội, bảo đảm mục tiêu chung về đẩy nhanh tiến độ, nâng cao chất lượng công tác lập pháp. Do đó, đề nghị nghiên cứu, thiết kế quy định thời hạn trong quy trình thẩm tra, xem xét, thông qua dự án theo hướng chậm nhất là 60 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp Quốc hội, dự án phải được gửi đến các cơ quan của Quốc hội để tổ chức thẩm tra, trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến; trường hợp gửi chậm hơn, Ủy ban Thường vụ Quốc hội sẽ xem xét để bố trí vào chương trình kỳ họp Quốc hội sau kỳ họp gần nhất.
TS. Hồ Minh Sơn dẫn chứng luật, căn cứ theo quy định tại khoản 1 Điều 3 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015có quy định về giải thích từ ngữ: Các từ ngữ dưới đây được hiểu như sau: Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện. Theo đó, quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện.
Căn cứ theo Điều 2 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 có quy định về văn bản bản quy phạm pháp luật: Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này; Văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật. Qua đó, văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015, Theo TS. Sơn dẫn chứng.
Căn cứ theo Điều 5 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 có quy định về nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật: Bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật; Tuân thủ đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật; Bảo đảm tính minh bạch trong quy định của văn bản quy phạm pháp luật; Bảo đảm tính khả thi, tiết kiệm, hiệu quả, kịp thời, dễ tiếp cận, dễ thực hiện của văn bản quy phạm pháp luật; bảo đảm lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong văn bản quy phạm pháp luật; bảo đảm yêu cầu cải cách thủ tục hành chính; Bảo đảm yêu cầu về quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường, không làm cản trở việc thực hiện các điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên; Bảo đảm công khai, dân chủ trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, TS. Hồ Minh Sơn dẫn chứng thêm.
Như vậy, hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật cần phải đảm bảo các nguyên tắc: Bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật; Tuân thủ đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật; Bảo đảm tính minh bạch trong quy định của văn bản quy phạm pháp luật; Bảo đảm tính khả thi, tiết kiệm, hiệu quả, kịp thời, dễ tiếp cận, dễ thực hiện của văn bản quy phạm pháp luật; bảo đảm lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong văn bản quy phạm pháp luật; bảo đảm yêu cầu cải cách thủ tục hành chính; Bảo đảm yêu cầu về quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường, không làm cản trở việc thực hiện các điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên; Bảo đảm công khai, dân chủ trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Có thể thấy, công tác soạn thảo, ban hành và quản lý văn bản nói chung và vãn bản pháp luật nói riêng có vị trí quan trọng, diễn ra thường xuyên trong hoạt động quản lý của các cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương. Trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, các chủ thể ban hành văn bản pháp luật nhằm thực hiện hoạt động quản lý một cách có hiệu quả nhất. Bởi văn bản pháp luật là phương tiện ghi lại và truyền đạt các quyết định quản lý hình thành trong hoạt động quản lý của các cơ quan nhà nước cũng như cá nhân có thẩm quyền. Do đó, văn bản pháp luật luôn thể hiện tính pháp lý, tính mệnh lệnh, quản lý điều hành, tính thống nhất về hình thức, nội dung của từng loại và phản ánh kết quả hoạt động quản lý ưên các lĩnh vực. Hiện nay có nhiều quan điểm khác nhau về văn bản pháp luật.
Văn Hải (CTV TVPL Trung tâm tư vấn pháp luật Toàn Tâm)/Nguồn Viện IRLIE
